Il y a trois ans, en pleine campagne des législatives, nous entamions une action visant à obtenir plus de transparence sur les frais de mandat des parlementaires. Après avoir bataillé auprès des différentes juridictions françaises pendant plus de deux ans, sans jamais trouver l’écho favorable souhaité, le temps est venu de porter nos arguments devant la Cour européenne des Droits de l’Homme.

Requête de Regards Citoyens devant la CEDH

Au commencement de notre action, en mai 2017, nous avions sollicité les 574 députés de la 14ème législature encore en cours de mandat. Dans l’objectif de montrer qu’il existait des élus aux démarches vertueuses, nous appelions ces parlementaires à faire confiance à leurs électrices et électeurs et aux citoyen⋅ne⋅s français⋅es en rendant publics les six derniers mois de leurs dépenses professionnelles. Seuls 10 parlementaires ont répondu favorablement à cette demande et nous ont confié les relevés de leurs dépenses et autorisé à les publier : Brigitte Allain, Isabelle Attard, Thierry Benoit, Jean-Luc Bleunven, Olivier Dassault, Joël Giraud, Régis Juanico, Chaynesse Khirouni, Dominique Raimbourg et Barbara Romagnan.

Extrêmement reconnaissants à l’égard de ces dix parlementaires, pouvions-nous nous satisfaire pour autant d’un si faible nombre de réponses positives ? Alors que l’ensemble des administrations françaises sont tenues de justifier leurs dépenses, notamment devant les parlementaires, ceux-ci ne rendaient compte à personne de leurs dépenses professionnelles. Avec cette action, nous souhaitions pousser le Parlement vers une logique de transparence démocratique avantageuse pour tous : publier le relevé détaillé de ces dépenses permettrait à la fois d’illustrer de manière concrète et détaillée la légitimité de la très grande majorité d’entre elles, de repérer les abus grâce au regard des citoyens, journalistes ou autres lanceurs d’alertes, et ainsi de limiter le nombre d’opérations de contrôle par les institutions.

Malheureusement, avec sa « loi moralisation » en 2017, la majorité parlementaire a fait le choix inverse et mis sur pied une usine à gaz complexe, coûteuse et inefficace reposant sur un contrôle a posteriori par l’institution, sans aucune transparence. Résultat : des contrôles aléatoires, 600 € d’argent de poche mensuel open bar, une liste de dépenses autorisées floue et un travail astronomique confié à la déontologue.

Face à ces choix politiques ineptes, nous avons décidé d’attaquer les 564 députés adeptes de l’opacité.

Trois ans plus tard, où en sommes-nous ?

Nous nous attendions à un long marathon : à la moitié du chemin, le combat s’est effectivement révélé ardu et pavé de contradictions juridictionnelles. Durant ces deux années de procédure, les institutions françaises n’ont cessé de se contredire. Ainsi, l’autorité en charge de l’accès aux documents administratifs, la CADA, s’est d’abord déclarée incompétente, estimant que les députés ne sont pas chargés d’une mission de service public. Un an plus tard, le Tribunal administratif de Paris désavouait la CADA : il s’estimait à son tour incompétent mais sur un tout autre fondement : celui de la « séparation des pouvoirs ». Face à cette débacle « d’incompétence », nous n’avions d’autre choix que de saisir le Conseil d’État. La Haute juridiction administrative n’a pas manqué de désavouer l’ensemble des précédentes interprétations. Selon le Conseil d’État, les juridictions administratives étaient parfaitement compétentes pour juger d’une demande de transparence concernant les parlementaires ou leur administration. Une première ! En revanche, cette juridiction n’a pas manqué de créer de toutes pièces un nouvel argument pour nous refuser le droit d’accès aux dépenses des députés : la « souveraineté nationale ». La plus haute juridiction administrative française peut donc utiliser un pur argument d’autorité à l’encontre d’un droit pourtant reconnu depuis comme une liberté fondamentale !

Ces arguments violent à nos yeux la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme : en matière de droit d’accès à l’information publique, si les États peuvent refuser la transparence aux citoyen⋅ne⋅s, ils doivent le faire en respectant trois règles très strictes :

• cela doit être prévu par la loi : ce n’est pas le cas des arguments avancés par le Conseil d’État ;
• cela doit être proportionné : les juridictions doivent vérifier que l’atteinte au droit d’accès est surpassée par un autre intérêt, or la décision du Conseil d’État ne repose aucunement sur une telle mise en balance ;
• cela doit être nécessaire dans une société démocratique : la solution proposée doit être la plus respectueuse possible des droits et libertés de chacun, et ici encore, le Conseil d’État n’a produit aucune des analyses requises.

Au vu de ces violations manifestes des règles du droit du Conseil de l’Europe, nous avons décidé d’attaquer la France devant la Cour européenne des Droits de l’Homme. Cette requête a été enregistrée par la Cour sous le numéro 1511/20.

Il est essentiel que les parlementaires se montrent exemplaires en matière de transparence. Cette exemplarité est non seulement nécessaire pour assurer leur crédibilité face aux citoyen⋅ne⋅s, mais aussi à l’égard des administrations qu’ils sont censés contrôler. Affaires de Rugy, frais imaginaires, cotisations illégales à des partis politiques, signalement auprès du parquet national financier de soupçons de détournements… les scandales médiatiques autour des frais de mandat ébranlent encore et toujours la confiance des citoyens envers leurs représentants politiques, et la politique financière du Parlement est toujours aussi opaque. En empruntant la voie du droit, nous espérons que notre action devant la CEDH contribuera à voir naître un Parlement plus transparent sur le plan financier, et ainsi, peut-être, renouer la confiance avec les citoyens.

Décision du Conseil d’État
publiée le 28 juin 2019

Le Conseil d’État vient de rendre sa décision sur notre demande de transparence des frais de mandat aux députés de la précédente législature. Camouflet pour la CADA et le tribunal administratif de Paris dont les analyses sont balayées, cette décision s’avère également une douche froide pour la transparence de la vie publique. Souveraineté nationale, circulez, il n’y a rien à voir !…

En mai 2017, nous avions sollicité, avec le soutien de près de 300 citoyens, tous les députés de la 14ème législature pour leur demander communication des relevés de leurs comptes bancaires dédiés aux frais de mandat et des déclarations sur l’honneur de bon usage de cet argent public. Une dizaine de parlementaires avaient alors répondu favorablement et fait acte de transparence. Face aux refus des autres députés, nous avions alors entamé un marathon judiciaire dans l’espoir de faire évoluer positivement la transparence sur les frais de mandat.

Accès aux documents administratifs parlementaires : le juge administratif et la CADA compétents

Durant ces deux années de procédure, nous avons du nous défendre face à des arguments juridiques contradictoires : dans un premier temps, la CADA a jugé que notre demande ne pouvait aboutir car les députés ne seraient pas chargés d’une mission de service public. Plus d’un an plus tard, le tribunal administratif de Paris écartait ces arguments, tout en se déclarant à son tour incompétent, sur le fondement cette fois de la « séparation des pouvoirs ». Quant à l’Assemblée nationale (qui a pris en charge financièrement la défense des députés), ses conseils n’ont eu de cesse de changer de défense sans que leurs arguments soient réellement jamais repris.

Notre pourvoi en cassation associé à une demande de Question Prioritaire de Constitutionnalité a permis au Conseil d’État de clarifier la situation. Sa décision publiée le 28 juin balaie les analyses juridiques de la CADA et du tribunal administratif de Paris (TA) et clarifie le statut des documents produits ou reçus par les députés au regard du droit administratif. Au vu des missions de service public des députés et du Parlement, la haute juridiction administrative confirme que la CADA et le TA sont parfaitement légitimes à se prononcer sur une demande de communication de documents administratifs parlementaires, validant ainsi les arguments que nous défendions sur ce point : la séparation des pouvoirs ne saurait s’opposer à la transparence démocratique.

Souveraineté nationale, l’ultime argument pour protéger l’opacité des députés ?

En revanche, sur le fond, la décision du Conseil d’État est plus inquiétante : sans que l’argument soit étayé dans sa décision, ni dans les conclusions prononcées par la rapporteure publique, le Conseil d’État estime que la communication de ces documents doit s’analyser au regard de la souveraineté nationale. Le statut de député est avancé ici comme une forme d’écran empêchant aux citoyens l’accès aux dépenses des députés. En effet, le Conseil d’État estime que puisque les frais de mandat sont destinés à couvrir des dépenses liées à l’exercice du mandat de député, ils se rattachent à leur statut de députés, et relèvent donc de l’exercice de la souveraineté nationale, écartant de fait toute obligation de transparence et de redevabilité. Reposant ainsi sur ce seul argument d’autorité, cette décision est une nouvelle atteinte au droit de savoir assez alarmante.

Elle met en effet en danger le cadre juridique, déjà très bancal, de la gestion de l’argent public alloué aux députés : si le statut du député empêche les citoyens de connaître de l’usage fait des deniers publics, en est-il désormais de même lorsqu’un différend émerge de l’usage de ces ressources ? Le conseil des prud’hommes pourrait-il se voir opposer le même argument de souveraineté nationale lorsqu’il juge des différends entre un député et ses collaborateurs ? Les tribunaux sont-ils toujours aptes à arbitrer du conflit entre un député et le propriétaire de sa permanence parlementaire ?

En affirmant la compétence du juge administratif en ce qui concerne la communication de documents relatifs aux frais de mandat, tout en opposant ensuite le statut de député comme un écran opaque à la communicabilité de ces documents, le Conseil d’État entérine une situation absurde par laquelle l’exercice d’un droit constitutionnel ne trouve pas d’application légale. Nous allons donc voir avec notre avocat, Maître Olivier Coudray, quelles suites donner à cette action, par exemple devant la Cour européenne des droits de l’homme, pour parvenir à rendre effectif le droit de chacun à la transparence de l’usage de l’argent public par les députés et au sein du Parlement.

Jugement d’incompétence du
tribunal administratif de Paris

Près de deux ans après avoir vu le jour, notre initiative réclamant la transparence des frais de mandat des parlementaires franchit une nouvelle étape : celle du Conseil d’État. En effet, nous avons demandé à Maître Coudray, avocat aux conseils, d’introduire un recours contre la décision d’incompétence rendue par le tribunal administratif de Paris en décembre dernier concernant les 564 députés et anciens députés nous ayant refusé la transparence de leurs frais de mandat.

À l’occasion de cette procédure, le Conseil d’État aura l’occasion de se pencher sur des questions inédites en droit public :

• les députés sont-ils chargés d’une mission de service public ?
• les dépenses liées aux mandats des députés sont-elles des actes administratifs ?
• quelles sont les voies de recours en cas de refus de communication, par le Parlement, de documents administratifs ?

Le Conseil d’État se penchera également sur des problèmes de forme assez troublants dans le jugement du tribunal administratif de Paris :

• est-il normal qu’un juge administratif fasse référence à des articles de loi qui n’existaient pas au moment des faits ?
• est-il normal que le jugement qui nous a été notifié soit tronqué d’un paragraphe clé ?

Les réponses à ces questions devront encore attendre quelques mois.

Sans attendre cette décision du Conseil d’État, nous renouvelons notre invitation aux 564 députés de la 14ème législature à suivre l’exemple de leurs collègues Brigitte Allain (EELV), Isabelle Attard (EELV), Thierry Benoit (UDI), Jean-Luc Bleunven (PS), Olivier Dassault (LR), Joël Giraud (LREM), Régis Juanico (PS), Chaynesse Khirouni (PS), Dominique Raimbourg (PS) et Barbara Romagnan (PS) en nous communiquant, sans attendre la suite de la procédure, leurs relevés de frais de mandat.

Lors du dépôt des 567 requêtes le 15 mai 2018

Regards Citoyens vient d’attaquer devant le tribunal administratif 567 députés et anciens députés pour leur refus de transparence en matière de frais de mandat.

Il y a un an, l’association avait sollicité tous les députés en cours de mandat pour leur demander communication du détail des comptes bancaires dédiés à leurs frais de mandat. Quelques 300 citoyens s’étaient associés à cette action pour que les députés accusent réception de cette demande d’accès à des documents administratifs. 7 parlementaires avaient alors répondu favorablement et fait acte de transparence.

La transmission de cette affaire au tribunal administratif vise d’abord à assurer la transparence et ainsi démontrer que contrairement à l’idée reçue, cette somme forfaitaire assurée chaque mois à tous les parlementaires pour pouvoir payer leurs frais de mandat est utile et nécessaire au bon fonctionnement de la démocratie. La saisine du tribunal a ensuite pour objectif de faire valoir la nécessité de transparence sur le plan juridique, à l’image des combats menés ces dernières années pour obtenir plus de transparence quant aux dépenses effectuées par l’Élysée ou les cabinets ministériels. Cette attaque au tribunal administratif est enfin la conséquence naturelle d’une décision très frileuse de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs, laquelle a préféré se déclarer incompétente et ne pas trancher le débat qui nous oppose à ces députés. Nous sollicitons donc à présent le juge administratif afin d’obtenir cette transparence légitime.

Dans les requêtes transmises mardi 15 mai 2018, il est ainsi exposé que les députés, étant chargés d’une mission de service public, sont tout aussi comptables de l’usage des deniers publics que les administrations centrales, les collectivités ou les délégations de service public. Au moins 4 députés dont Éric Ciotti et Nathalie Kosciusko-Morizet, également sollicités pour ces demandes, se sont déjà vu reconnaître ce statut de personne chargée d’une mission de service public devant le juge judiciaire. De plus, les relevés bancaires demandés proviennent de comptes spécifiquement dédiés aux frais de mandat des députés et constituent les seules pièces comptables qu’ils peuvent produire pour justifier de l’usage fait de l’argent public. Le juge administratif a déjà indiqué que des relevés bancaires justifiant de la comptabilité d’argent public devaient être considérés comme des documents administratifs communicables. Regards Citoyens espère donc obtenir sur ces fondements, non examinés par la CADA, une décision favorable du juge administratif.

L’une des requêtes déposées

S’il est parfaitement légitime que les élus de la République disposent de moyens pour effectuer leur mission de service public, il est essentiel que l’usage de cet argent public soit rendu transparent, par exemple comme en Angleterre où la publication de chacune des notes de frais des élus est systématique. En sollicitant tous les députés plutôt qu’en personnalisant cette action sur quelques élus, Regards Citoyens entend casser le cercle vicieux, destructeur pour la confiance des citoyens dans les institutions démocratiques, qui consiste à n’agir en matière de transparence et d’éthique qu’après la révélation d’abus individuels. Les frais de mandat ont beaucoup fait parler d’eux après des scandales révélés par la presse, comme par exemple pour acquérir la propriété privée de permanences parlementaire. Loin de minimiser ces dérives dénoncées tour à tour par la Commission pour la transparence financière de la vie politique et la Haute autorité de transparence de la vie publique, ces abus d’une minorité entâchent l’ensemble des parlementaires.

Malheureusement en la matière, et en dépit des engagements de campagne, seules des « mesurettes » ont été prises jusque là. Il est pourtant essentiel de saisir à bras-le-corps le manque de confiance des citoyens dans les institutions démocratiques en mettant en place de réelles dispositions de transparence et de prendre les mesures adéquates lorsque des abus sont constatés. Les récents changements législatifs et règlementaires relatifs aux frais de mandat apportés par la loi dite « confiance dans la vie politique » n’apportent aucune de ces garanties. Au contraire, le nouveau mécanisme instaure d’une part un système d’avance sur frais sans justificatif totalement opaque, combiné d’autre part à une procédure de contrôle aléatoire par la déontologue de l’Assemblée, laquelle a d’ores et déjà annoncé ne pas disposer de moyens suffisants pour en garantir l’efficacité. Cette « réforme a minima » ne prévoit enfin aucun mécanisme de transparence, seul moyen qui pourrait permettre de commencer à rétablir la confiance des citoyens dans la bonne utilisation des moyens publics mis à la disposition des élus pour leurs mandats.

Regards Citoyens tient à remercier de nouveau les 7 parlementaires ayant répondu positivement et partagé publiquement les relevés dédiés à leurs frais de mandat : Brigitte Allain, Isabelle Attard, Jean-Luc Bleunven, Joël Giraud, Régis Juanico, Dominique Raimbourg et Barbara Romagnan. L’association salue également les quelques nouveaux parlementaires qui ont fait le choix de rendre systématiquement public l’usage détaillé du budget qui est mis à leur disposition. Espérons que ces parlementaires pionniers inspirent certains des 567 anciens députés attaqués à rectifier la situation et à transmettre les relevés de leurs compte dédiés à l’IRFM sans attendre la décision du tribunal administratif.

Regards Citoyens rend publics les relevés bancaires des frais de mandats de 7 députés de la 14^ème législature qui nous ont fait confiance en nous les communiquant durant la campagne électorale. Il s’agit de Brigitte Allain (ancienne députée de Dordogne), Isabelle Attard (ancienne députée du Calvados), Jean-Luc Bleunven (ancien député du Finistère), Joël Giraud (député des Hautes-Alpes), Régis Juanico (député de la Loire), Dominique Raimbourg (ancien député de Loire-Atlantique) et Barbara Romagnan (ancienne député du Doubs).

La publication de ces relevés de compte, qui portent sur les 6 derniers mois de leur mandat, montre que les député-e-s ont tout à gagner à jouer le jeu de la transparence pour mieux faire comprendre aux citoyens la légitimité de ces frais de mandat. Les relevés dévoilent en effet l’activité financière assez classique d’un-e député-e : location d’une permanence et frais de fonctionnement, frais de déplacement (taxi, essence, location de voiture…), frais de représentation (coiffure, gerbes de fleurs, médailles…), frais de communication (impression de lettres d’information, photocopies…) ainsi que de légitimes remboursements de repas (les député-e-s ayant régulièrement des rendez-vous à l’heure du déjeuner, il serait inquiétant en terme de lutte contre les conflits d’intérêts s’ils se voyaient inviter par les lobbyistes rencontrés). Il apparaît par ailleurs que les montants alloués par l’Assemblée ne suffisent parfois pas à couvrir l’intégralité des dépenses : plusieurs député-e-s doivent avancer certains frais, voire effectuer des virements réguliers depuis leurs comptes personnels.

Cette action pour imposer la transparence des frais de mandats a débuté mi mai : nous avons dans un premier temps demandé par e-mail aux député-e-s de la 14^ème législature de nous communiquer les relevés de compte dédiés à leurs frais de mandat. Puis, avec l’aide de centaines de citoyen-ne-s, nous avons relancé environ 300 d’entre eux par lettre recommandée avec accusé de réception. Près de deux mois après le lancement de cette initiative, 567 député-e-s n’ont pas souhaité répondre ou ont répondu négativement à notre demande. Nous entamons donc désormais les démarches légales afin d’obtenir la légitime transparence de ces frais de mandat : nous avons transmis le dossier de ces 567 ancien-ne-s député-e-s à la Commission d’Accès aux Documents Administratifs, qui devra statuer sur la question, sans doute en septembre. Selon notre analyse, la CADA devrait, nous l’espérons, confirmer l’obligation légale pour les député-e-s de rendre publics ces documents relatifs à l’usage de fonds publics.

À l’initiative du gouvernement et de la rapporteure sur les projets de lois « Confiance », la Commission des lois de l’Assemblée nationale a soigneusement détricoté dans l’urgence le texte voté la semaine passée par les sénateurs et sénatrices. Les apports positifs du Sénat notamment concernant la lutte contre les conflits d’intérêts au sein de l’exécutif ont ainsi disparu. En outre, les député-e-s de la nouvelle majorité n’ont voté aucun amendement en faveur de la transparence, préalable pourtant indispensable au rétablissement de la confiance. Convoquées dans la précipitation par la présidente à des auditions alors que les sénateurs n’avaient pas encore achevé leur travail sur le texte, les organisations de la société civile ne semblent avoir servi que de faire-valoir, et l’essentiel de leurs propositions ont été balayées. Transparency International France, Anticor ou le CNNum portaient pourtant des propositions novatrices. In extremis, seuls les représentants des collaborateurs parlementaires ont pu être écoutés, à la marge, et voir, enfin, leur statut reconnu.

La publication, aujourd’hui, de ces relevés d’usage de l’IRFM montre pourtant qu’il existe des élus prêts à donner des gages de confiance aux citoyens. Nous espérons que ces 7 député-e-s pionniers et pionnières de la 14^ème législature inspireront leurs nouveaux collègues. Les nouveaux député-e-s ont beau jeu de parler de renouveau, de confiance et de transparence. Ils seraient plus avertis de proposer et de voter des mesures effectivement ambitieuses. À ce titre, nous formulons des suggestions d’amendements en vue de la séance publique (disponibles au format PDF, ODT et texte) afin de rendre enfin transparents l’usage des frais de mandat, les comptes des candidat-e-s aux élections, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ou encore les arbitrages interministériels.

Sans transparence, impossible de construire la confiance !