Communiqué de Regards Citoyens le 27 septembre 2016

Identification des communautés ayant contribué
à la consultation « république numérique »

Regards Citoyens se réjouit des avancées positives apportées par les parlementaires au Projet de loi pour une République numérique qui sera définitivement adopté ce mercredi 28 septembre après le vote final du Sénat. À l’initiative du député rapporteur Luc Belot, la loi introduit notamment un droit à l’Open Data. Cette disposition défendue par notre association notamment lors de la consultation numérique permettra aux citoyens de demander l’intervention du tribunal administratif lorsqu’une administration refuse la publication de données publiques. La politique d’Open Data volontaire défendue par les gouvernements successifs depuis 2012 et entérinée avec cette loi se voit donc renforcée par un dispositif d’Open Data à la demande directement activable par les citoyens.

Le texte marque également plusieurs avancées directes pour l’Open Data, à commencer par l’ouverture des données de l’INSEE sur les entreprises, de celles des délégataires de services publics, des données ayant un intérêt économique, social ou environnemental, ou encore d’une partie de la jurisprudence. Le texte impose également le recours à des formats ouverts pour ces données et limite le nombre de licences à associer aux données. Ces éléments devraient faire entrer l’Open Data français dans une nouvelle phase, celle de l’Open Data structurel où la publication de données publiques n’est plus un simple outil de communication mais constitue un véritable axe de service public à l’ère numérique.

Malheureusement, certaines administrations restent exclues de cette mue d’une démocratie de papier à une démocratie numérique : les petites collectivités, les administrations soumises à la concurrence et les archives continueront à faire exception à la transparence démocratique. Espérons que les agents qui animent ces services publics finiront par obtenir l’opportunité de monter dans le train de l’Open Data à temps.

La fabrique de cette Loi Numérique fut une expérience intéressante : si le gouvernement n’a pas réellement suivi les résultats de la consultation qu’il a organisée, il a réussi à créer les conditions pour que ce travail alimente les parlementaires, qui sur des sujets comme l’Open Data, le logiciel libre, les productions scientifiques ou le data mining ont su grandement améliorer les dispositions retenues par l’exécutif. Malheureusement, cette expérience d’ouverture aux citoyens et de co-construction parlementaire reste bien timide et isolée entre les textes promulgués en 48 heures ou via l’utilisation répétitive de l’article 49-3.

Le décret « Placé » sur l’information publique

Le gouvernement a publié, ce week-end, le décret d’application de la loi relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public dite « loi Valter ». Ce décret « Placé » est très en-deçà des engagements pris par le secrétaire d’État chargé de la réforme de l’État. Il consacre la volonté de l’Administration de pouvoir continuer à contrôler des données publiques importantes et limiter leur utilisation par les citoyens.

Alors que le gouvernement avait envoyé un signal fort lors de l’examen en commission des lois à l’Assemblée nationale du projet de loi pour une République numérique, en supprimant notamment les redevances sur la base SIRENE (registre des entreprises), et que Jean-Vincent Placé avait promis une cohérence entre ce décret et l’avancement du projet de loi pour une République numérique, le secrétaire d’État a choisi la frilosité. Il a donc tout à fait raison de vouloir cacher cet abandon en publiant ces dispositions en plein été.

Plutôt que de profiter d’une opportunité pour mettre fin à quelques licences dont celles du SHOM sur les horaires des marées ou les cartes marines ou de l’IGN concernant les données territoriales, toutes les redevances discriminantes envers les citoyens sont entérinées. Une disposition emblématique de la frilosité de l’exécutif est le toilettage du décret DILA de 2002 sur les données juridiques : s’il met fin à la nécessité d’une convention « engagements fiabilité des données réutilisées » le décret conserve la disposition autorisant cette administration à interdire de manière discrétionnaire la réutilisation des données et informations juridiques (l’alinéa 2 de l’article 4), une disposition en complète contradiction avec les principes de l’Open Data sur laquelle nous alertons la DILA, Etalab et les services du secrétaire d’État depuis maintenant 2 ans.

Pire, la disposition injuste sur les données statistiques détenues par les notaires est renforcée. La seule mise à disposition d’informations publiques qui devienne gratuite, à savoir celle de documents administratifs notariaux, est non seulement non applicable (l’arrêté d’application n’est toujours pas publié) mais aussi incompatible avec l’Open Data : tout partage de ces informations est explicitement exclu.

Après le décret du 17 mars 2016 renforçant les pouvoirs du COEPIA, une administration moribonde en matière d’informations publiques, Jean-Vincent Placé, pourtant peu avare de communication en la matière, ne démontre clairement pas une grande aptitude à faire avancer concrètement les dossiers Open Data, alors que les attentes de la société civile en la matière sont très fortes, à plus forte raison à l’approche du sommet sur le Gouvernement ouvert.

Tweet du journal Contexte sur le PJL

Éclipsée par la communication du gouvernement sur sa consultation numérique, l’information est passée totalement inaperçue de beaucoup : le Parlement se penche en ce moment même sur la transposition de la directive européenne relative aux données publiques. Ce texte, discuté mardi 6 octobre en hémicycle à l’Assemblée, est l’occasion parfaite pour faire avancer concrètement l’Open Data : comme l’a rappelé le Conseil d’État dans son avis au Gouvernement, « la directive […] établit des règles […] fixées comme des plafonds ou des objectifs minimas ». En clair, tout ce qui est favorable à une politique de libre réutilisation des données publiques entre dans le cadre de la transposition de cette directive.

Mais à l’inverse d’autres États européens, la France ne semble plus vouloir de politique ambitieuse en matière d’Open Data. Comme nous l’avions dénoncé cet été, le projet de loi présenté par Clotilde Valter n’était pas seulement une transposition « a minima », mais bien « au pire » : le texte proposé n’entérinait pas moins que le premier recul français en matière d’Open Data depuis ses débuts en France. Depuis 2011, un moratoire sur les redevances pour données publiques a été instauré et la création de toute nouvelle redevance devait faire l’objet d’un décret spécifique du Premier Ministre. La copie initiale du Gouvernement revenait sur cette disposition cruciale, en autorisant par un unique décret des catégories d’administrations à créer à souhait des redevances, c’est-à-dire à empêcher l’accès et la réutilisation de données publiques par la majorité des citoyens. De plus, alors que la mission Etalab joue depuis 4 ans un rôle de plus en plus central — jusqu’à être consacrée en 2014 par la loi Thévenoud — elle est totalement exclue des nouveaux dispositifs envisagés par le Gouvernement.

Le travail de la commission des lois à l’Assemblée a permis d’améliorer le texte en matière de redevances : pour les administrations de l’État, l’obligation d’un décret par nouvelle redevance est réaffirmé dans la loi et bénéficiera désormais de l’avis de la CADA. Ce progrès ne concerne toutefois pour l’instant pas les autres personnes morales de droit public, ni les organismes de droit privé chargés d’une mission de service public, qui peuvent toujours fixer leurs redevances sans contrôle.

Le rapporteur Luc Belot est à l’origine d’une autre avancée de la commission : le principe d’une communication des documents publics dans un format ouvert. Mais, là encore, le Gouvernement est resté dans son rôle de préservation des intérêts anti-Open Data en rendant facultative cette disposition. Cette avancée est par ailleurs circonscrite à l’article 10 de la loi CADA, alors qu’elle devrait concerner l’ensemble des documents communiqués à la suite d’une requête, c’est-à-dire tous ceux couverts par l’article 4 de la loi de juillet 1978 comme le proposait le groupe Écologiste.

Si Regards Citoyens salue ces timides avancées, nous ne pouvons que déplorer la convergence manifeste vers une transposition minimaliste de la directive, ancrant dans la loi un recul pour l’Open Data en France. Les dispositions adoptées par la commission des lois ne sont clairement pas au niveau de ce que le citoyen est en droit d’attendre après la publication du plan d’action national pour l’Open Government Partnership que la France est censée présider l’an prochain. Les institutions européennes encourageaient les États membres à jouer un rôle moteur et novateur pour faire accélérer l’Open Data : ce texte minimaliste ne permet pas d’atteindre ces objectifs.

C’est pour cette raison que nous avons plaidé lors de notre audition auprès du rapporteur Luc Belot pour plusieurs améliorations. Nous reprécisons et complétons ces propositions à l’attention de tous les parlementaires :

• Un droit à l’Open Data pour tous les citoyens : le droit d’accès aux documents administratifs est consacré dans le droit français depuis 1978 ; à l’heure du numérique, il est grand temps qu’un droit équivalent soit accordé aux citoyens souhaitant demander aux institutions la publication en Open Data de données publiques identifiées et leur mise-à-jour fréquente et régulière. Cette disposition permettrait, au surplus, de faire réaliser des économies aux administrations en leur évitant d’avoir à répondre à des demandes multiples visant les mêmes informations ;
• Inclure dans l’OpenData les délégataires de services publics ainsi que les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) : de nombreux acteurs semi-publics, tels que la SNCF ou encore Vélib’, produisent des données publiques essentielles pour le citoyen mais sont présentement exclus du cadre de la loi de juillet 1978. Il convient de lever ces exceptions à l’article 6 de la loi CADA et d’imposer à tout contrat public une clause garantissant l’ouverture des données générées ;
• Rendre obligatoire la publication de données publiques sous format ouvert et lisible par les machines : l’Open Data consiste à permettre la réutilisation des données publiques. Or la mise à disposition via l’article 4 de la CADA de documents scannés ou enfermés dans des formats propriétaires empêche le traitement automatisé de ces informations. Un autre bénéfice de l’Open Data est d’offrir une meilleure communication interne pour les administrations : avoir recours à des formats ouverts et lisibles par les machines fera faire des économies aux administrations réutilisatrices des données, dont l’essentiel des coûts de réutilisation est lié à la mise en cohérence des formats et à l’automatisation des imports ;

  Mise à jour 19/10/2015 : Suite à la discussion en hémicycle à l’Assemblée, le gouvernement a choisi d’ignorer le format principalement utilisé par les réutilisateurs de données publiques : le format CSV. Plutôt que d’utiliser la formulation Standard Ouvert, le texte devrait faire référence à Format Ouvert.

• Confier à Etalab la responsabilité des licences associées aux données : comme l’illustre encore la plateforme ouverte cette semaine par InfoGreffe, l’un des principaux freins à l’Open Data est la multiplication des licences associées aux données. Etalab ayant acquis une grande expertise en matière de licences et ayant créé l’une des deux licences les plus utilisées en France et reconnues à l’international, elle est plus que légitime pour assurer ce contrôle ;
• Limiter à 5 ans la portée des décrets régulant les redevances : afin d’assurer la transition progressive d’un modèle dépassé, celui des redevances, vers celui du monde numérique, il est important que le recours aux redevances ne soit pas illimité. Une révision tous les 5 ans semble donc un moyen efficace de permettre cette transition ;
• Coupler la mise en place ou le maintien de toute redevance à une alternative communautaire : l’Open Data n’est pas incompatible avec la préservation d’un certain modèle économique, la gratuité n’est que la conséquence d’un principe de non-exclusion économique qui peut être respecté en proposant deux modèles parallèles : l’un fermé et payant, l’autre ouvert et associé à une obligation de repartage. Le modèle contributif, par le recours à la licence de « partage à l’identique » (ODBL) est utilisé dans beaucoup de collectivités et devrait être le modèle à associer aux redevances. Il permettra de ne pas exclure les citoyens de la réutilisation des données tout en faisant payer les acteurs et clients existants qui se refusent à rentrer dans un modèle de partage réciproque de leurs données ;
• Supprimer le droit d’auteur des fonctionnaires : ce concept peu respectueux de la notion de service public a été introduit en 2006, sans que les décrets d’application aient été publiés. Il convient donc de supprimer cette disposition, qui n’a pas trouvé à s’appliquer effectivement et dont l’existence pose régulièrement problème dans l’établissement de politiques Open Data, à l’instar de la base Mérimée recensant des édifices dans lesquels peuvent être conservées des œuvres mobilières ;
• Limiter à 5 ans les accords d’exclusivités : le projet prévoit que des sociétés puissent être les seules à exploiter des données publiques pour une durée allant de 10 à 25 ans. Exclure d’un bien commun les citoyens pour une si longue durée n’est pas acceptable ;
• Interdire la double peine « exclusivité puis redevance » : après avoir exclu le citoyen de l’accès ou de la réutilisation de données publiques jusqu’à potentiellement 2043 via un accord d’exclusivité, une administration pourra de nouveau le faire en instaurant une redevance à l’issue de ce délai. Dans le cadre d’un accord d’exclusivité, l’administration délègue la production des données à un tiers en échange d’un droit exclusif d’exploitation. La production des données ayant déjà été financée, l’administration ne devrait pas être autorisée à faire payer, a fortiori, pour des données qu’elle n’a pas elle-même produites mais qu’elle a obtenu en retour d’un avantage fourni à un acteur privé.

  Mise à jour 19/10/2015 : Cette proposition a été reprise et adoptée en hémicycle à l’Assemblée nationale.

Depuis quelques années, un mouvement de co-construction du contrôle parlementaire s’est opéré : aujourdhui une partie des vérifications de l’action du gouvernement est assurée par la société civile qui alerte bien souvent ses représentants sur des dysfonctionnements. L’Open Data va très certainement accélerer ce mouvement : Regards Citoyens a pu le démontrer avec ses études sur le redécoupage électoral, le lobbying ou les cadeaux et contrats faits des laboratoires pharmaceutiques aux médecins. Ne pas soumettre certains établissements publics ou délégataires de service public à l’Open Data revient donc à limiter les moyens du contrôle parlementaire.

En 1978, le Parlement ouvrait, en rupture avec la confidentialité caractéristique de la culture administrative française, le droit de toute personne à l’information en ce qui concerne les documents administratifs : les parlementaires ont ici l’occasion d’être moteurs de l’innovation et d’imposer à nouveau l’ouverture et la transparence. Plutôt que d’attendre les projets de loi numérique touche-à-tout, patchworks de dispositions sans rapport, et toujours pas inscrits au calendrier parlementaire, Regards Citoyens appelle les parlementaires à saisir l’opportunité du projet de loi « Données publiques » pour imposer au Gouvernement une politique véritablement ambitieuse en matière d’Open Data français.